嚴(yán)控地方債：轉(zhuǎn)變地方融資方式是關(guān)鍵
2014-01-23
在近期正在密集召開(kāi)的省級(jí)地方兩會(huì)上，地方債問(wèn)題持續(xù)被聚焦。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，部分省市均表態(tài)將嚴(yán)控地方債。一些省市的政府工作甚至明確寫(xiě)道：政府性債務(wù)規(guī)模較大、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
值得一提的是，2013年12月30日和今年的1月7日，分別由國(guó)家審計(jì)署和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布了關(guān)于地方債的兩份報(bào)告，從中我們不難理解各省在2014年—中國(guó)全面深化改革進(jìn)程的第一年，紛紛下調(diào)今年的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，以促經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型換擋。
“要抓緊建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，深化財(cái)稅體制改革合理劃分中央地方事權(quán)財(cái)權(quán)，逐步化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀室主任牛犁說(shuō)。
事實(shí)上，中共十八屆三中全會(huì)后，中組部印發(fā)通知，明確規(guī)定要把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。在去年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，亦將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為今年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，這也是中央首次將防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列為經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)之一。
地方債的“清晰”賬本
除了中央的明令外，2013年12月30日國(guó)家審計(jì)署公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》也是各省市如此重視地方債的原因之一。
在這份審計(jì)署的報(bào)告中，中國(guó)地方債的賬本清晰可見(jiàn)：截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.69萬(wàn)億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.33萬(wàn)億元。
17.89萬(wàn)億元，這是2011年審計(jì)署首次組織對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)后，時(shí)隔3年又一次明確公布地方債的具體數(shù)據(jù)。關(guān)于審計(jì)署的這次重點(diǎn)摸底，有知情人士透露，工作早在2013年8月就已經(jīng)開(kāi)始，10月份形成了給中央的報(bào)告。
需要說(shuō)明的是，此前有國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問(wèn)時(shí)明確表示，“后兩類或有債務(wù)并不會(huì)全部由政府償還，這些債務(wù)大多有經(jīng)營(yíng)收入，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時(shí)，政府才需承擔(dān)一定的償還責(zé)任。”
報(bào)告中還明確提到，目前地方債務(wù)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是債務(wù)增長(zhǎng)快，三項(xiàng)債務(wù)合計(jì)比2010年增長(zhǎng)了67.3%，年均增長(zhǎng)19.7%，遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速;二是期限錯(cuò)配問(wèn)題嚴(yán)重，2013年7月到2016年到期債務(wù)占73.4%，而資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和公益性等長(zhǎng)期項(xiàng)目;三是越到基層政府債務(wù)增長(zhǎng)越快，2010年以來(lái)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)債務(wù)年均分別增長(zhǎng)14.4%、17.4%和26.6%。
報(bào)告中還提到地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任債務(wù)增長(zhǎng)較快。2010年末這兩項(xiàng)債務(wù)為4萬(wàn)億元，而2013年6月末就達(dá)到了6.95萬(wàn)億元，兩年半期間累計(jì)增長(zhǎng)了73.8%，高出政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.5個(gè)百分點(diǎn)。
更令審計(jì)署擔(dān)憂的是，“債務(wù)來(lái)源中銀行貸款占比下降而信托類等其他來(lái)源快速上升”。地方政府性債務(wù)中銀行貸款占56.5%，比2010年末下降22.5個(gè)百分點(diǎn)，而債券發(fā)行和信托等其他融資方式占比分別為10.3%和33.2%，分別比2010年末提高3.2個(gè)百分點(diǎn)和19.3個(gè)百分點(diǎn)。
“2008年金融危機(jī)以來(lái)，各地為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成立了各類名目的城投融資公司，多數(shù)地方政府以土地作為抵押撬動(dòng)資金，出現(xiàn)了多個(gè)融資平臺(tái)資產(chǎn)重復(fù)抵押，銀行多頭授信、重復(fù)貸款等問(wèn)題。最近又有了新的變化，BT模式債務(wù)數(shù)據(jù)超過(guò)城投債，而B(niǎo)T債務(wù)以短期為主，風(fēng)險(xiǎn)比較大。”此前財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)王朝才說(shuō)。
部分地區(qū)債務(wù)壓力較大
此次審計(jì)署公布的結(jié)果從政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占整體負(fù)償還責(zé)任債務(wù)比重，分別為16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。
然而，在審計(jì)署公布的近18萬(wàn)億地方債務(wù)中，各省債務(wù)數(shù)據(jù)分別是多少，現(xiàn)在仍是秘密。
正是如此，1月7日，中國(guó)社科院與中國(guó)金融學(xué)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《2013中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》為我們管窺各省地方債的具體情況提供了一個(gè)參考。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李揚(yáng)在報(bào)告會(huì)上提到，根據(jù)周小川行長(zhǎng)提出的“金融生態(tài)”的概念，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院自2004年起開(kāi)展了對(duì)中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)估的研究工作，構(gòu)建了中國(guó)金融生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，并連續(xù)發(fā)布多份年度報(bào)告。
《報(bào)告》顯示，上海、北京的金融生態(tài)環(huán)境最優(yōu)。二級(jí)是浙江、廣東、江蘇、福建、天津、重慶，三級(jí)是遼寧、安徽，四級(jí)是河北、 吉林、湖北、內(nèi)蒙古、江西、山西、湖南、海南，五級(jí)是陜西、新疆、黑龍江、青海、甘肅、貴州。
該報(bào)告強(qiáng)調(diào)，盡管我國(guó)地方債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。《報(bào)告》中寫(xiě)道：當(dāng)前非金融部門(mén)債務(wù)率上升過(guò)快過(guò)大，是影響金融生態(tài)良性發(fā)展的重要問(wèn)題。根據(jù)社科院對(duì)中國(guó)非金融部門(mén)債務(wù)率的測(cè)算顯示，截至2013年3季度，中國(guó)的非金融部門(mén)債務(wù)達(dá)到了GDP的2.03倍。
“從2012年下半年開(kāi)始至2013年9月的15個(gè)月時(shí)間內(nèi)，中國(guó)非金融部門(mén)債務(wù)率上升了32個(gè)點(diǎn)，社會(huì)融資總量的增速一直顯著超過(guò)名義GDP增速，特別是地方政府融資平臺(tái)債務(wù)激增和影子銀行的信用膨脹尤為突出。”李揚(yáng)說(shuō)。
1月10日，有媒體就公布了江蘇城投債的數(shù)據(jù)：江蘇城投類國(guó)有企業(yè)城投類債券數(shù)量為326只，總額為4199.6億元，遠(yuǎn)高于其他省份，其中321億元將于2014年內(nèi)到期。
還有媒體統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)包括南京、成都、合肥、昆明、長(zhǎng)沙、武漢、哈爾濱、西安等9個(gè)省會(huì)城市的負(fù)債率超過(guò)100%。其中，最高的甚至高達(dá)189%。
“地方財(cái)政過(guò)緊日子的一個(gè)重要壓力來(lái)自各種地方性債務(wù)。前面到期的大量債務(wù)尚未還清，規(guī)模不小批次不斷的新到期債務(wù)又滾滾而來(lái)，導(dǎo)致各種地方性債務(wù)數(shù)量像滾雪球般越來(lái)越大。”王朝才說(shuō)。
轉(zhuǎn)變地方融資方式是關(guān)鍵
無(wú)論地方政府的規(guī)模是大是小，集中還款風(fēng)險(xiǎn)都近在咫尺。從審計(jì)署公布的報(bào)告看，從資金結(jié)構(gòu)看地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
正是如此，債務(wù)問(wèn)題頻頻列入各地的《政府工作報(bào)告》。
事實(shí)上，在1月7日《2013中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》的報(bào)告會(huì)上，一些專家同樣開(kāi)出了“藥方”： 轉(zhuǎn)變地方融資方式。
德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿就指出，“我國(guó)應(yīng)逐步建立比較透明的、尤其是以市政債為主體的地方投融資模式。”
所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益為償債來(lái)源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，發(fā)行主體是地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)。
“通過(guò)發(fā)行市政債融資，一方面可以運(yùn)作周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益為償債來(lái)源，可促使地方政府以往隱性的、不規(guī)范的債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性的、規(guī)范的債務(wù)，避免盲目‘上馬’項(xiàng)目導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。”李楊說(shuō)。
值得注意的是，在另一些專家看來(lái)，政府的態(tài)度才是重中之重。
“地方債務(wù)亦是一把雙刃劍，如果處于可控范圍，則正向作用明顯;倘若失控，則后果不堪想象，刀鋒的威力同樣會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性后果。全國(guó)有2800多個(gè)縣，絕對(duì)多數(shù)的縣都在發(fā)債。由于進(jìn)入還債高峰，現(xiàn)在不少地方政府的財(cái)政已進(jìn)入‘拆東墻補(bǔ)西墻’、循環(huán)舉債的周期—為了還過(guò)去的舊債，只有又發(fā)新債。這種演變將會(huì)導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入危險(xiǎn)期。”安邦首席研究員陳功指出。（來(lái)源：時(shí)代周報(bào)）