銀監(jiān)會副主席閻慶民談民營銀行試點工作
2014-03-13
民間資本進入銀行業(yè)是社會公眾、民營企業(yè)、專家學者們關(guān)注的問題，也是正在召開的“兩會”上的話題之一。民之所望，施政所向。銀監(jiān)會成立后，已經(jīng)在支持民間資本進入銀行業(yè)方面做了大量工作；去年以來，根據(jù)黨中央、國務(wù)院政策精神和有關(guān)指示，銀監(jiān)會開始牽頭研究推進設(shè)立民營銀行的工作，并將在近期正式啟動試點。
加大對內(nèi)開放力度，鼓勵民間資本進入銀行業(yè)
2013年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導意見》（即“金十條”）提出“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔風險的民營銀行”；11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在加強監(jiān)管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)”。允許設(shè)立民營銀行是我國金融業(yè)對內(nèi)開放的重要舉措，將進一步激發(fā)民間資本金融創(chuàng)新潛力，激活金融市場活力。
銀監(jiān)會成立以來,始終堅持公平對待每一類合格投資資本的原則。在法規(guī)政策中，從未對民間資本入股銀行業(yè)金融機構(gòu)設(shè)置額外限制或者門檻；在市場準入實踐中，民間資本主要通過發(fā)起設(shè)立、認購新股、受讓股權(quán)、并購重組等方式進入銀行業(yè)。
目前，民間資本已經(jīng)在銀行業(yè)資本構(gòu)成中占顯著比例。如股份制銀行和城商行總股本中，民間資本占比分別由2002年的11%和19%提高到2013年的45%和56%，已有100多家中小銀行的民資占比超過50%，部分中小銀行為100%民資。全國農(nóng)村中小金融機構(gòu)民資占比已超過90%，村鎮(zhèn)銀行民資占比達73%。國有銀行上市后，也有民營機構(gòu)和公眾持股。
國際經(jīng)驗表明，銀行業(yè)的開放需要同步完善金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融監(jiān)管，宜循序漸進。由于我國金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善，金融機構(gòu)市場退出機制還不健全，我們對新設(shè)銀行還持審慎態(tài)度,應以試點方式有序推動。而民間資本入股現(xiàn)有銀行業(yè)機構(gòu)已較為普遍，因此要繼續(xù)加大銀行業(yè)對內(nèi)開放力度，應該“兩條腿走路”，一方面要引導民間資本參與現(xiàn)有銀行業(yè)金融機構(gòu)的重組改制，讓投資入股的民資具有更多的話語權(quán)，引入更靈活的民營機制；另一方面試辦由純民資發(fā)起設(shè)立自擔風險的銀行業(yè)金融機構(gòu)。
求實創(chuàng)新，穩(wěn)步推進民營銀行試點工作
黨中央、國務(wù)院政策出臺后，社會各界積極響應，部分行業(yè)組織、民間商會、研究機構(gòu)和地方政府通過多種方式提出試辦民營銀行的意向性申請和相關(guān)意見建議。銀監(jiān)會積極研究、推動落實黨中央、國務(wù)院政策精神，廣泛聽取社會各界意見建議，根據(jù)我國銀行業(yè)發(fā)展情況和民間資本進入銀行業(yè)的具體訴求，提出設(shè)立自擔風險民營銀行試點工作的框架性建議，已獲國務(wù)院同意。
發(fā)起設(shè)立民營銀行的目的是激發(fā)民間資本的自主性和創(chuàng)造性，因此在自愿提出的民營銀行設(shè)立意向性申請中，根據(jù)發(fā)起主體資質(zhì)及方案的成熟度、前期準備情況等，經(jīng)過綜合篩選，國務(wù)院最終確定了首批5家民營銀行試點方案。
根據(jù)中央深化改革領(lǐng)導小組分工安排，“在加強監(jiān)管的前提下，允許民間資本新設(shè)中小型銀行等金融機構(gòu)”已列為2014年改革重點工作，由銀監(jiān)會牽頭推進。下一步，銀監(jiān)會將積極協(xié)同試點銀行發(fā)起主體，進一步細化和完善試點銀行的可行性評估報告和籌建方案，對參與試點的民營資本進行嚴格的股東資格審核，合格后受理正式申請，依法予以審核，成熟一家批復一家，穩(wěn)步推進試點工作。
銀監(jiān)會將在相關(guān)工作中堅持“三個尊重”：一是尊重民間的首創(chuàng)精神和政府的推薦意見。試點民營銀行是一項新事物，需要多方共同努力，尤其需要地方政府營造良好環(huán)境。經(jīng)國務(wù)院批準選擇天津、上海、浙江、廣東四個地區(qū)作為首批試點。二是尊重發(fā)起主體的自主意愿。試點銀行的特點要求發(fā)起主體在自愿的前提下，做出風險處置安排、并接受股東延伸監(jiān)管。這需要充分調(diào)動發(fā)起主體的主動創(chuàng)造性，進行多種方式的探索。因此，發(fā)起主體應對設(shè)立民營銀行的收益和風險有充分的理解和評估，并在此基礎(chǔ)上自愿出資發(fā)起設(shè)立試點銀行，自動承諾承擔經(jīng)營失敗的剩余風險，自主創(chuàng)造自擔風險的具體模式。三是尊重市場選擇原則。允許民間資本發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)，目的是動員社會資金進入實體經(jīng)濟，提高金融對實體經(jīng)濟的服務(wù)能力，同時促進金融機構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，激發(fā)金融機構(gòu)市場活力。因此，設(shè)立民營銀行應該兼顧經(jīng)濟效益和社會責任，缺一不可。只有經(jīng)過了市場競爭的考驗、可持續(xù)經(jīng)營，才能有效服務(wù)實體經(jīng)濟，彌補現(xiàn)有金融服務(wù)的不足。因此，銀監(jiān)會支持試點銀行設(shè)立合理、高效、可持續(xù)發(fā)展的治理模式與經(jīng)營管理模式，積極創(chuàng)新。
協(xié)同配合，推動試點銀行科學發(fā)展
民間資本發(fā)起設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)沒有法律障礙，《銀監(jiān)法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)已規(guī)定了發(fā)起設(shè)立商業(yè)銀行的程序和條件，銀監(jiān)會不對民營銀行設(shè)定歧視性標準。但是，銀行是高風險行業(yè)，任何一家新設(shè)銀行都面臨風險如何管控，特別是經(jīng)營失敗后風險由誰承擔、存款人利益怎樣保護的問題。根據(jù)國務(wù)院同意的試點工作意見，在試點設(shè)立民營銀行時將堅持以下原則：強調(diào)發(fā)起主體的資質(zhì)條件，發(fā)起主體應全部為民間資本。實行有限牌照，鼓勵在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域做專做精。堅持審慎監(jiān)管標準，對試點銀行資本充足率、撥備等關(guān)鍵監(jiān)管指標，設(shè)置量化觸發(fā)標準，一旦達到觸發(fā)值，立即啟動風險對沖、資本補充和機構(gòu)重組等措施。做好風險處置安排，保護存款人合法權(quán)益。因此，希望相關(guān)方在工作中協(xié)調(diào)配合，把試點銀行培育為具有優(yōu)質(zhì)性、可持續(xù)性和安全性的良好金融機構(gòu)。
一是突出試點銀行的優(yōu)質(zhì)性，體現(xiàn)競爭性。根據(jù)各省市上報的方案，擇優(yōu)確定發(fā)起主體，科學合理設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機制對保證試點銀行的優(yōu)質(zhì)性至關(guān)重要。首先,總的導向是支持公司治理結(jié)構(gòu)完善，社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄良好，經(jīng)營管理能力和資金實力較強，財務(wù)狀況良好，有效控制關(guān)聯(lián)交易的民營企業(yè)入股。其次，發(fā)起主體入股應堅持誠信、審慎原則。本次試點發(fā)起的企業(yè)應是在中國境內(nèi)注冊，初選是不易受經(jīng)濟周期影響的行業(yè)，具備相當實力、處于行業(yè)領(lǐng)先地位的民營企業(yè)集團，在集團下還設(shè)立了多家企業(yè)實體。在入股銀行時，應選擇持續(xù)經(jīng)營的良好主體，以自有資金入股，避免代持的情況。再次，發(fā)起企業(yè)的主要控股、控股股東或?qū)嶋H控制人，作為試辦民營銀行的終極受益人和剩余風險承擔者，應為中國公民且不得持有綠卡（外國永久居留權(quán)），保證試點能夠經(jīng)受監(jiān)管部門和社會公眾的監(jiān)督與檢驗。
二是保障試點銀行的持續(xù)性，體現(xiàn)永續(xù)性。首批試點是在眾多意向性申請中綜合比較、擇優(yōu)選擇確定的，發(fā)起主體資質(zhì)與初步籌建方案較為成熟。要有把試點銀行做成“百年老店”的信心，精益求精推進試點。為了保證試點銀行的持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，第一，發(fā)起主體要考慮成熟，做好長期投資、持續(xù)經(jīng)營的打算。設(shè)立銀行的籌建工作復雜，經(jīng)營見效需要一定的時間，尤其在設(shè)立初期，銀行經(jīng)營與開拓面臨較大的壓力和困難。發(fā)起主體要有長期投資的決心，“風物長宜放眼量”，不能抱著試試看的心態(tài)。為了保證股權(quán)穩(wěn)定性，我們將要求發(fā)起主體承諾5年的股權(quán)鎖定期，5年內(nèi)發(fā)起主體持股不得轉(zhuǎn)讓。這也是對商業(yè)銀行主要股東的基本要求，不是對民營銀行的特殊規(guī)定。第二，要合理設(shè)定試點銀行發(fā)展目標，摒棄單純追求資產(chǎn)規(guī)模、市場份額的粗放型經(jīng)營觀念，在特定領(lǐng)域做專做精。“試玉要燒三日滿，辨才需待七年期”，試點銀行的經(jīng)營不要只顧眼前、過多關(guān)注一城一池的得失，堅持特色化、差異化的經(jīng)營模式和金融服務(wù)有助于試點銀行站穩(wěn)腳跟，形成核心競爭力。第三，要尊重銀行經(jīng)營的普遍規(guī)律和審慎文化。銀行發(fā)展迄今已有九百年的歷史，已形成一套國際通行的運營管理原則和審慎監(jiān)管標準，發(fā)起主體要做專業(yè)、理性的投資者，不要直接干預銀行具體經(jīng)營，選擇專業(yè)的銀行經(jīng)營管理人才。第四，政府要為銀行持續(xù)經(jīng)營創(chuàng)造良好環(huán)境，做到“到位不越位”，即政府不干預銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營，支持試點銀行守法合規(guī)經(jīng)營，配合做好風險防范化解工作。
三是認識試點銀行的風險性，體現(xiàn)安全性。銀行是經(jīng)營貨幣風險的特殊企業(yè)，與一般工商企業(yè)不同，具有極強的外部性。銀行經(jīng)營失敗，不僅股東權(quán)益受損，還將損害存款人利益，嚴重情況下還會影響金融穩(wěn)定、甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險，這已有前車之鑒。當前，我國金融改革已進入深水區(qū)，利率與匯率的市場化、存款保險制度和金融機構(gòu)市場化退出機制等重要改革措施正在推進或?qū)⒁铀偻七M。新設(shè)民營銀行不僅要面臨銀行業(yè)已經(jīng)較為激烈的競爭，還要應對金融改革帶來的挑戰(zhàn)與壓力。因此，試點中相關(guān)方應做到“有風險意識、有制度安排、有承擔實力”。第一，“有風險意識”，要求發(fā)起主體對試點銀行要有清醒理性的認識，對將要承擔的風險責任有充分的估計，準確把握市場和政策環(huán)境，深入分析自身實力和優(yōu)勢，合理確定經(jīng)營策略和目標，杜絕道德風險。第二，“有制度安排”，要求試點銀行尤其做好兩項制度設(shè)計：一項是持續(xù)經(jīng)營期間的內(nèi)控與風險管理制度設(shè)計，要合理設(shè)計業(yè)務(wù)流程和自我約束機制，構(gòu)筑風險防范的第一道防線；要制定科學審慎的風險管理策略和程序，構(gòu)建風險防范的第二道防線；要加強內(nèi)部審計和盡職監(jiān)督，構(gòu)建風險防范的第三道防線。通過三道防線共同作用，保證試點銀行審慎穩(wěn)健運行。另一項是風險處置安排設(shè)計，明確經(jīng)營失敗后的風險化解、債務(wù)清算和機構(gòu)處置等安排，由發(fā)起主體以合同方式承諾承擔剩余風險，防止風險傳染和轉(zhuǎn)嫁，以保護存款人的合法權(quán)益。試點初期不先行制定統(tǒng)一規(guī)則，由發(fā)起主體自主創(chuàng)造自擔風險的模式，自愿承諾承擔經(jīng)營失敗的剩余風險，對存款或其他債權(quán)實行全額或差額賠付，相關(guān)賠付責任應有健全的法律手續(xù)，明確、充分的體現(xiàn)在銀行章程中，確保自擔風險的實現(xiàn)形式合法、有效。第三，“有承擔實力”，發(fā)起企業(yè)、終極受益人和剩余風險承擔主體應承諾接受銀行業(yè)監(jiān)管部門的延伸監(jiān)管，定期報告其業(yè)務(wù)經(jīng)營、資產(chǎn)負債，特別是凈資產(chǎn)的變動情況，以確保銀行股東及實際控制人持續(xù)保有流動性支持和存款賠付能力。防止相關(guān)風險責任人通過轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等方式規(guī)避賠付責任，避免自擔風險承諾被“懸空”。
完善監(jiān)管與服務(wù)，創(chuàng)造試點銀行良好監(jiān)管環(huán)境
對試點銀行的監(jiān)管工作思路：一是按屬地原則監(jiān)管。在哪試點，就由當?shù)劂y監(jiān)局負試點責任，加強溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)和跟蹤監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險的底線，讓金融成為一池活水。二是按照統(tǒng)一標準實施審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，特別是強化對關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。加強股東自我約束，鼓勵股東及其關(guān)聯(lián)企業(yè)自愿放棄從本行獲得關(guān)聯(lián)貸款的權(quán)利，盡量減少試點銀行的關(guān)聯(lián)交易；對其他合規(guī)的關(guān)聯(lián)交易，采取逐項事前報告制；此外，監(jiān)管部門對試點銀行關(guān)聯(lián)交易采取更審慎的監(jiān)管標準，包括采取更加審慎的監(jiān)管和監(jiān)測，提高信息披露要求，加大現(xiàn)場檢查和違規(guī)處罰力度等。三是嚴格風險控制和處置。按照風險為本的原則，強化銀行內(nèi)控制度建設(shè)，防止風險外溢，確保存款人和相關(guān)債權(quán)人合法權(quán)益不受損失。